PRAWO
NIERUCHOMOŚCi
blog prawników kancelarii KZZiP

Kogo ma chronić ustawa o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego? – dalsze prace nad projektem ustawy

Dalsze prace nad projektem ustawy?

W ostatnich dniach prace nad ustawą o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego zaczęły budzić coraz większe zainteresowanie opinii publicznej. O samym projekcie pisałem już w moim poprzednim wpisie.

Marszałek Sejmu postanowił zdjąć glosowanie nad projektem ustawy z porządku obrad ostatniego w tej kadencji posiedzenia Sejmu, natomiast dzisiaj aprobatę dla tego projektu wyraził rząd.

Dyskusje internautów na temat proponowanych rozwiązań

Na kilku forach internetowych rozgorzały dyskusje na temat projektowanych rozwiązań, choć niestety często ograniczające się do nazbyt pobieżnej analizy proponowanych rozwiązań.

Jednym z dominujących poglądów w wypowiedziach internautów jest przekonanie, że lepsze jest przyjęcie nawet ułomnej ustawy „cywilizującej” rynek mieszkaniowy, aniżeli utrzymanie status quo, w którym nabywcy lokali pozbawieni są jakiejkolwiek ochrony prawnej.

Moim zdaniem to przekonanie jest błędne z co najmniej dwóch powodów.

Ułomne prawo, a stabilne prawo

Po pierwsze rozwiązania legislacyjne powinny być tworzone z myślą o co najmniej kilku, czy kilkunastoletniej perspektywie, a nie osiągnięciu jedynie doraźnych, a ponadto często czysto propagandowych efektów. Ogromnym problemem polskiego prawa, nie tylko dla prawnika, ale dla przede wszystkim zwykłego obywatela czy przedsiębiorcy, jest ogromna inflacja prawa, która skutkuje brakiem pewności co do swoich praw i powinności, czego skutkiem jest pogłębiająca się nikła świadomość prawna w społeczeństwie. Zwróćmy uwagę, że np. w 2010 roku wydanych zostało 259 numerów Dziennika Ustaw zawierające 1776 pozycji (w 1990 roku odpowiednio 125 wydań i 561 pozycji), w przeważającej części zmieniające istniejące regulacje, a niekiedy wręcz zmieniając przepisy, które jeszcze nie weszły w życie. Warto tym miejscu zacytować amerykańskiego kongresmana Williama Windalla, który powiedział niegdyś, iż: „Ojcze nasz” składa się z 56 słów, Deklaracja Niepodległości – z 300, a ostatnio ogłoszone rozporządzenie rządu w sprawie cen jarzyn – z 26.911 słów”.

Ta myśl doskonale obrazuje, iż problem inflacji prawa nie jest jedynie polskim problemem, ale wydaje się naszym przypadku jest on w ostatnich czasach szczególnie nasilony.

Duża zmienność prawa jest też po części wynikiem niewystarczającego udziału społeczeństwa w tworzenie przepisów. Prace nad ustawą o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego doskonale obrazują ten problem. W tej bardzo ważnej kwestii debata publiczna nad potrzebą regulacji powstała nie na etapie opracowywania założeń ustawy, ale tuż przed jej trzecim czytaniem w Sejmie. Tymczasem jedynie debata nad podstawowymi założeniami tego aktu mogłaby urzeczywistniać wymóg włączenia społeczeństwa w proces legislacyjny. Warto rozważyć ponowne podjęcie prac nad ustawą regulującą działalność deweloperską po wyborach, za to z szerokimi konsultacjami społecznymi, obejmującymi nie tylko debatę w mediach, ale też konferencje eksperckie. Tylko tak stanowione i poddane krytycznej analizie prawo ma szanse tworzyć regulacje systemowe obowiązujące lata i będące wynikiem dobrego wyważenia różnych interesów zbiegających się w tej skomplikowanej materii.

Przyjęcie natomiast ustawy o ochronie niektórych praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w obecnym kształcie wpisywać się będzie niestety w złą praktykę uchwalania prawa niedbałego, niedopracowanego, oderwanego od uregulowań zawartych w innych aktach (np. ustawie o własności lokali) oraz w sposób nazbyt kosztowny i niepełny mającego realizować cele zamierzonej legislacji.

Czy obecnie nabywcy lokali i domów pozbawieni są jakiejkolwiek ochrony?

Zdaniem zwolenników proponowanej regulacji jej szybkie przyjęcie jest konieczne z uwagi na potrzebę zapewnienia nabywcom należytej ochrony, której pozbawieni są w obecnym stanie prawnym.

Nie podzielam tego stanowiska z dwóch powodów. W pierwszej kolejności muszę wskazać, iż na przestrzeni ostatnich 10 lat Sąd Najwyższy i sądy apelacyjne w swoim orzecznictwie w sposób zdecydowany odróżniły umowę deweloperską od umowy przedwstępnej (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2003 roku, sygn. IV CKN 305/01, opubl. OSNC 2004/7-8/130), a co za tym idzie zakres poszerzony został zakres odpowiedzialności dewelopera za nienależyte wykonanie lub niewykonanie takiej umowy (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 sierpnia 2008 roku, sygn. I CSK 177/07, opubl. OSNC-ZD 2008/3/67). Niebagatelną rolę odegrał też Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, których działalność w istotny sposób polepszyła wyważenie pozycji stron w umowach deweloperskich. Warto chociażby wskazać, iż istotną grupę klauzul zawartych w rejestrze klauzul niedozwolonych, stanowią właśnie klauzule z umów deweloperskich.

Po drugie obecna sytuacja rynkowa, w której potencjalni nabywcy mogą dokonać wyboru mieszkania lub domu nie tylko na etapie „dziury w ziemi” ale też wybrać jedną z kilku tysięcy gotowych ofert, nie uzasadnia wprowadzenia nagłych i niedopracowanych rozwiązań, które prawdopodobnie w perspektywie kilku miesięcy musiałby zostać zmienione, z uwagi na ich niezgodność z konstytucją.

Kogo ma chronić ustawa o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego?

Jak się wydaje, celem ustawy ma być ochrona osób fizycznych, zamierzających nabyć mieszkanie i dom na własne cele mieszkalne. Jednakże redakcja niektórych proponowanych przepisów powoduje, iż szeroką ochroną przewidzianą w tej ustawie objęci zostaną także niektórzy przedsiębiorcy.

Zgodnie z zaproponowaną w art. 4 pkt 4 projektu definicja nabywcy, nabywcą jest osoba fizyczna, która na podstawie umowy deweloperskiej uprawniona jest do przeniesienia na nią prawa, o którym mowa w art. 1, oraz zobowiązuje się do spełnienia świadczenia pieniężnego na rzecz dewelopera na poczet ceny nabycia tego prawa.

Treść tej definicji obejmuje zatem nie tylko konsumentów, ale tez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą i nabywające lokal mieszkalny na cele związane z tą działalnością. Taka regulacja prowadzić będzie do oczywistego poprawienia sytuacji niektórych przedsiębiorców kosztem innych. Przyjmijmy, że pan X prowadzi działalność gospodarczą pod firmą X Wynajem mieszkań, w ramach której nabywa i wynajmuje lokale mieszkalne. Jeżeli pan X, przedsiębiorca, zawrze umowę z deweloperem, to jego roszczenia wobec dewelopera będą znacząco lepiej chronione nie tylko niż roszczenia pani Y, zamierzającej kupić lokal użytkowy od tego samego dewelopera na potrzeby sklepu spożywczego, czy pana Z prowadzącego przedsiębiorstwo budowlane (również jako osoba fizyczna) albo też pana W, który również zajmuje się wynajmem nieruchomości, ale działalność prowadzi w formie spółki. Co więcej, jeżeli deweloper też będzie osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, to roszczenia pana X, w przypadku upadłości dewelopera, będą lepiej chronione, niż np. roszczenia alimentacyjne dewelopera, czy zobowiązania względem ZUS z tytułu ubezpieczeń społecznych pracowników dewelopera.

Powyższy przykład dobrze ilustruje tylko jedną z licznych niedoróbek zawartych w projekcie omawianej ustawy. Powyższe wady powinny skłaniać do ponownego, spokojnego przeanalizowania zarówno ogólnych założeń ustawy, jak i redakcji jej poszczególnych postanowień.

 Prace legislacyjne nad ustawowym uregulowaniem działalności deweloperskiej

Cele ustawy

10 czerwca 2011 r. do laski marszałkowskiej wpłyną projekt ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Celem projektowanej ustawy ma być częściowe uregulowanie działalności deweloperskiej oraz wzmocnienie ochrony klientów w stosunkach umownych z deweloperami. Autorzy ustawy stoją na stanowisku, iż w obecnym stanie prawnym ryzyko realizacji inwestycji ponoszą właściciele lokali, a poziom ochrony ich praw jest niewystarczający, co powoduje, iż klienci deweloperów w Polsce znajdują się w bardziej niekorzystnej sytuacji, aniżeli osoby nabywające lokale lub domy jednorodzinne w innych krajach Unii Europejskiej.

Zgodnie z oświadczeniami autorów projektowanej ustawy, liczą oni na uchwalenie nowego prawa jeszcze przed końcem obecnej kadencji parlamentu. W dniu 26 lipca Komisja Infrastruktury przygotowała zaaktualizowaną wersję projektu.

Kształt proponowanych regulacji działalności deweloperskiej

Projektowana ustawa przewiduje fundamentalne zmiany w zasadach prowadzenia działalności deweloperskiej oraz stosunkach umownych pomiędzy deweloperami oraz ich klientami.

Zasady finansowania działalności deweloperskiej

W pierwszej kolejności należy wskazać zmiany w zakresie zasad finansowania inwestycji. Na chwilę obecna dominującym modelem finansowania inwestycji deweloperskiej jest wykorzystywanie środków własnych dewelopera oraz środków wpłacanych przez klientów w trakcie realizacji inwestycji. Według projektu ustawy, deweloperzy zobowiązani będą do założenia w wybranym banku dla każdej prowadzonej inwestycji rachunku powierniczego, który może przybrać albo postać rachunku zamkniętego, z którego środki zostałyby przekazane deweloperowi dopiero po wybudowaniu i przeniesieniu własności lokalu lub domu na nabywcę, albo rachunku powierniczego otwartego, z którego środki byłyby przekazywane deweloperowi w miarę postępu procesu inwestycyjnego pod kontrolą banku. Dodatkowo w przypadku wyboru otwartego rachunku powierniczego deweloper byłby zobowiązany do zastosowania zabezpieczenia środków wpłacanych przez klientów w postaci gwarancji bankowej lub umowy ubezpieczeniowej. Gwarancja bankowa lub umowa ubezpieczeniowa mają gwarantować, że środki wpłacone przez klientów zostaną im zwrócone w przypadku upadłości dewelopera lub zwłoki w ukończeniu inwestycji przekraczającej 120 dni.

Według projektu ustawy koszt prowadzenia rachunku powierniczego, jak również uzyskania gwarancji bankowej lub umowy ubezpieczeniowej obciążać ma dewelopera.

Zawieranie umowy deweloperskiej

Projekt ustawy przewiduje także nałożenie na dewelopera istotnych obowiązków informacyjnych wobec potencjalnych klientów oraz reguluje kształt umowy pomiędzy deweloperem a jego klientem.

Przed zawarciem umowy deweloper ma być zobowiązany do sporządzenia i wręczenia prospektu informacyjnego przedsięwzięcia, zawierającego szczegółowe informacje o realizowanej inwestycji oraz jej otoczeniu. Zakres informacji jaki miałby zostać zawarty w karcie informacyjnej przedsięwzięcia jest bardzo szeroki i obejmuje m.in. informacje na temat nieruchomości objętej inwestycją, charakteru inwestycji, jej otoczenia, terminu przeniesienia prawa własności na klienta, harmonogram przedsięwzięcia, informacje o sposobie finansowania przedsięwzięcia, informacje dotyczące dewelopera, w tym jego doświadczenia oraz sytuacji finansowej. Dodatkowo na życzenie potencjalnego klienta deweloper zobowiązany jest udostępnić dokumenty dotyczące przedsięwzięcia, takich jak np. odpis księgi wieczystej, sprawozdania finansowe czy też projekt budowlany.

Zawarcie w prospekcie informacyjnym nieprawdziwych informacji zagrożone jest odpowiedzialnością karną.

Projektowana ustawa określa również treść umowy deweloperskiej oraz formę jej zawarcia. Odbiór techniczny i wydanie lokalu lub domu mógłby odbyć się dopiero po jego dopuszczeniu do użytkowania. Umowa deweloperska powinna zostać obligatoryjnie zawarta w formie aktu notarialnego. Zgodnie z projektem ustawy połowę kosztów notarialnych zobowiązny będzie ponieść deweloper. Określone zostałyby przypadki, w których klient ma prawo odstąpić od umowy, w tym m.in. w przypadku nieprawdziwości danych zawartych w prospekcie informacyjnym, jak również w przypadku niezrealizowania inwestycji w planowanym terminie i bezskutecznego upływu dodatkowego 120 dniowego terminu wyznaczonego przez klienta.

Szczególne regulacje w przypadku upadłości dewelopera

Ustawa przewiduje szczególne uregulowanie postępowania upadłościwego deweloperów. W przypadku ogłoszenia upadłości dewelopera, ma zostać wyodrębniona masa majątkowa, do której zostanie zaliczone prawo własności nieruchomości objętej inwestycją, środki na mieszkaniowym rachunku powierniczym, a także wierzytelności dewelopera względem nabywców. Powyższe składniki mają zostać przeznaczone w pierwszej kolejności na uregulowanie zobowiązań dewelopera wobec jego klientów. Ogół klientów dewelopera ma tworzyć zgromadzenie nabywców, która ma zdecydować o kontynuowaniu procesu inwestycyjnego, jego zaprzestaniu lub zawarciu układu.

 

Ocena proponowanych rozwiązań legislacyjnych

Uwagi ogólne

Moim zdaniem podjęcie dyskusji nad potrzebą częściowego uregulowania działalności deweloperskiej jest zasadne i zasługuje na pełną akceptację.

Wątpliwości może budzić natomiast metoda i sposób regulacji przyjęty przez autorów projektu ustawy.

Potrzeba zapewnienia sobie mieszkania jest jedną z najbardziej pierwotnych potrzeb człowieka, której jednym ze sposobów zaspokojenia jest nabycie lokalu lub domu na rynku pierwotnym. Regulacja pierwotnego rynku mieszkaniowy jest więc zagadnieniem niezwykle istotnym w kraju, w którym niedobór mieszkań szacuje się w setkach tysięcy. Branża dewelopersko-budowlana, będąca od paru lat w stanie znaczącej zapaści, jest przy tym istotnym sektorem gospodarki, dającym bezpośrednio lub pośrednio prace setkom tysięcy osób.

Powyższe okoliczności nakazują, aby jakiekolwiek ingerencje ustawodawcy w przedmiotową działalność podejmowane były z należytą rozwagą i powinny zostać poprzedzone publiczną debatą. Analizując projekt ustawy oraz dotychczasowy przebieg procesu legislacyjnego można odnieść wrażenie, iż w niniejszej kwestii zdecydowano się na zbytni pośpiech, który może istotnie wpłynąć nie tylko na odpowiednie wyważenie zbiegających się interesów, ale też na jakości prac legislacyjnych.

Omówienie poszczególnych postanowień

Ze szczególną aprobatą należy przyjąć zamiar polepszenia sytuacji klientów w przypadku bankructwa dewelopera, których roszczenia w obecnym stanie prawnym rzadko zostają w istotnej części zaspokojone w przypadku podziału masy upadłości. Jednakże proponowane rozwiązania mogą wydawać się nazbyt daleko idące i prowadzić do nadmiernego uprzywilejowania nabywców lokali względem innych grup wierzycieli. Tworząc odrębną od pozostałej cześć majątku upadłego masę majątkową uprzywilejuje się bowiem w stopniu absolutnym nabywców lokali względem pozostałych wierzycieli dewelopera dotkniętych jego upadłością, w tym podwykonawców, dostawców i wierzycieli publicznych. Tak daleko posunięta ochrona może wydać się nieadekwatna, zwłaszcza wobec proponowanego zabezpieczenia wierzytelności klientów za pomocą rachunku powierniczego oraz gwarancji bankowej.

Wątpliwości może budzić uregulowanie umowy deweloperskiej w drodze odrębnego aktu prawnego, poza kodeksem cywilnym. W projekcie ustawy brakuje także odniesień do art. 9 ustawy o własności lokali, który w dyspozytywny sposób określa już treść umowy deweloperskiej. Nadmiernie rygorystyczne wydaje się także przyznanie prawa do odstąpienia od umowy w przypadku zwłoki dewelopera w ukończeniu inwestycji, niezależnie od winy dewelopera. Wskazać przy tym należy, iż terminowa realizacja inwestycji deweloperskiej w istotnym stopniu zależy nie tylko od działań dewelopera i jego podwykonawców i dostawców, ale także od działań organów administracji państwowej.

Zmiana modelu finansowania, poprzez wprowadzenie wymogu stosowania rachunku powierniczego, a w przypadku rachunku otwartego także dodatkowych instrumentów zabezpieczających, w istotny sposób może wpłynąć na koszty inwestycji. Koszty zostaną dodatkowo zwiększone poprzez nałożenie na bank obowiązku weryfikacji stanu realizacji inwestycji przez dewelopera.

Podsumowanie

Projekt ustawy postuluje wprowadzenie bardzo dalekiej ochrony interesów klientów inwestycji deweloperskich. Zdaniem autorów projektu wprowadzenie powyższych regulacji w pozytywny sposób wpłynie na ożywienie rynku mieszkaniowego i nie wpłynie negatywnie na sektor finansów publicznych. Zasadność takiego stanowiska jest jednak wątpliwa.

O ile zasadne może być uregulowanie przez ustawodawce pierwotnego rynku mieszkaniowego, to wydaję się, iż wprowadzony stopień ochrony powinien być adekwatny do realiów ekonomicznych deweloperów i ich klientów.

Postulowane rozwiązania, zwłaszcza w zakresie sposobu finansowania przedsięwzięć deweloperskich i zabezpieczenia środków wpłacanych przez klientów istotnie wpłyną na zwiększenie się kosztów prowadzenia działalności deweloperskiej. Jest przy tym oczywistym, iż cenę tych rozwiązań poniosą w wymiarze ekonomicznym klienci deweloperów, płacąc wyższą cenę za nabywane lokale.

Powyższe środki mogą zatem z jednej strony zwiększyć koszty nabycia lokali, a w konsekwencji zmniejszyć ich rzeczywistą dostępność dla klientów deweloperów, a więc osób mających uzyskać ochronę na podstawie proponowanej ustawy. Z drugiej natomiast strony wysoko postawione wymogi wobec deweloperów mogą skutkować wypchnięciem z rynku deweloperów małej i średniej wielkości, którzy w chwili obecnej wydają się być najbardziej dotknięci kryzysem, a w konsekwencji doprowadzi to do zmniejszenia konkurencji i dalszego wzrostu cen mieszkań.

Obecna sytuacja, choć nie całkowicie satysfakcjonująca z punktu widzenia interesu publicznego, nie uzasadnia w mojej ocenie tak nagłej interwencji ustawodawczej. Wbrew stanowisku autorów projektu ustawy w obecnym stanie prawnym umowa deweloperska nie jest umową przedwstępną, a szczególnym rodzajem umowy nienazwanej, ukształtowanej w praktyce obrotu i orzecznictwa. Podkreślić należny istotny dorobek orzeczniczy sądów powszechnych, w tym Sądu Najwyższego, Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz istotne działania Prezesa UOKIK, które skutkowały na przestrzeni minionych 14 lat znaczącym wzrostem poziomu ochrony prawnej klientów deweloperów. W zeszłym roku klienci uzyskali dodatkowe, potencjalnie bardzo skuteczne narzędzie, dochodzenia swoich praw w postaci pozwów zbiorowych. Dodatkowo w obecnej sytuacji rynkowej, wobec ogromnej nadwyżki podaży nowych mieszkań nad popytem, klienci deweloperów znajdują się w znaczącej lepszej sytuacji negocjacyjnej, co pozwala im znacząco zredukować ryzyko prawne przy zawieraniu umów deweloperskich. Z powyższych powodów warto rozważyć zainicjowanie szerszej debaty nad projektowanymi rozwiązaniami.

 

Warto zobaczyć

Projekt ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (obecny kształt)

Projekt ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wraz z uzasadnieniem (pierwotna wersja)

Opinia Krajowej Rady Sądownictwa o projekcie ustawy

Opinia prawna nt. zgodności z Konstytucją RP projektu ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (druk 4349) w szczególności w zakresie równości stron (wierzycieli upadłego) w razie ogłoszenia upadłości dewelopera (art. 38

Stanowisko Polskiego Związku Firm Deweloperskich

Szczególne zasady realizacji inwestycji infrastrukturalnych

Wstęp

Na przestrzeni ostatnich kilku lat weszło w życie szereg aktów prawnych regulujący w sposób szczególny, odmienny od zasad określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Prawie budowlanym, a w zakresie proceduralnym także odmiennie od modelu postępowań przyjętego w k.p.a, realizację inwestycji celu publicznego o charakterze infrastrukturalnym. Do kategorii takich ustaw można zaliczyć m.in. ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przepisy rozdziału 2b ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, ustawę z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, czy też ustawę z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu. Warto wskazać, iż pomimo regulowania przez powyższe akty prawne zupełnie innych rodzajów inwestycji infrastrukturalnych, ustanowione w nich procedury posiadają wiele cech zbieżnych, co pozwala na przedstawienie ogólnych zarysów ustalonego przez ustawodawce modelu postępowań lokalizacyjnych.

Niniejszy artykuł ma na celu właśnie przedstawienie najbardziej charakterystycznych cech powyższych postępowań w spawie ustalenia lokalizacji inwestycji infrastrukturalnych.

Ogólne cechy procesu inwestycyjnego w świetle specustaw

Proces inwestycyjny w zakresie inwestycji infrastrukturalnych, wymaga zasadniczo uzyskania co najmniej czterech decyzji administracyjnych, tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jest to model zbieżny z realizacją typowych inwestycji celu publicznego.

Odrębne rozwiązania przewidzano w przypadku inwestycji drogowych i lotniskowych, w przypadku których decyzja lokalizacyjna stanowi zarazem decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla takiej inwestyci. Warto wskazać, iż każda z przedmiotowych ustaw zawiera też uproszczenia w zakresie pozyskiwania terenów na inwestycje, określa zasady ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone grunty, ogranicza możliwość uchylenia wydanych decyzji, jak też stwierdzenia ich nieważności lub wznowienia postępowań.

Decyzja środowiskowa

Pierwszym elementem każdej z powyższych procedur inwestycyjnych jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji wydawanej na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Należy przy tym wskazać, iż wszystkie inwestycje uregulowane powyższymi specustawami znajdują się w załączniku nr I do Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne nr 85/337/EWG. Ustawy szczególne zasadniczo nie wprowadzają odrębnych uregulowań w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji

Decyzja lokalizacyjna

Każda z procedur inwestycyjnych uregulowana omawianymi specustawami przewiduje wydanie decyzji lokalizacyjnej, która zastępuje decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organem właściwym do wydania decyzji lokalizacyjnej jest właściwy miejscowo wojewoda, za wyjątkiem niektórych inwestycji drogowych, które wydawane są przez starostę.

Decyzje lokalizacyjne, poza ustaleniem lokalizacji planowanej inwestycji, zatwierdzają także podział nieruchomości, a także rozstrzyga o nabyciu tytułu prawnego do nieruchomości potrzebnych do zrealizowania inwestycji. Decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do wpisu do księgi wieczystej. Decyzje o ustaleniu lokalizacji nie rozstrzygają natomiast o kwestii odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Jednym z celów uchwalenia specustaw było przyspieszenie biegu postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji infrastrukturalnych. Dlatego tez zdecydowana większość tych aktów zawiera postanowienia określające maksymalną długość takiego postępowania. W celu usprawnienia uzyskiwania koniecznych uzgodnień dla wniosku lokalizacyjnego, wprowadzona została zasada milczącej akceptacji przez właściwe organy i instytucje, jeżeli nie zajęły one stanowiska w przedmiocie 30 dni.

Większość specustaw zakłąda też szczególne uregulowania w zakresie informowania stron o toczącym się postępowaniu.

 

Możliwość zaskarżenia decyzji lokalizacyjnych

Od decyzji lokalizacyjnych przysługuje stronom możliwość odwołania się do organu II instancji.. Wskazać należy, iż zdecydowana większość specustaw zawiera postanowienia ograniczające długość rozpoznawania spraw o wydanie decyzji lokalizacyjnych,. Specustawy zawierają także postanowienia ograniczające długość postępowań przed sądem administracyjnym, w przypadku wniesienia ewentualnych skarg.

 

Odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone pod projekty infrastrukturalne

Ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie specustaw następuje zasadniczo na podstawie oddzielnej decyzji administracyjnej lub na podstawie ugody zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości a inwestorem. W większości przypadków wszczepcie postępowania administracyjnego musi zostać poprzedzone bezskutecznymi negocjacjami pomiędzy inwestorem a wywłaszczanym właścicielem.

Wysokość odszkodowania ustalana jest na podstawie wartości nieruchomości, przy czym ustawodawca przynajmniej w dóch przypadkach przewiduje możliwość uzyskania wyższej kwoty, tj. w przypadku wydania nieruchomości w terminie określonym ustawą oraz w przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła miejsce zamieszkania (dodatkowe świadczenie dla wywłaszonych w wysokości 10.000 złotych).

Pozwolenie na budowę

Za wyjątkiem inwestycji drogowych i lotniskowych, przystąpienie do realizacji pozostałych przedsięwzięć infrastrukturalnych wymagać będzie uzyskania oddzielnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Także w przypadku tych postępowań specustawy zawierają postanowienia ograniczające maksymalną długość takiego postępowania.

Należy także zauważyć, iż zarówno w przypadku postępowań mających na celu kontrolę ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, zarówno w sądowoadministracyjnych jak i w administracyjnym toku instancji, ustawodawca przewidział w większości specustaw postanowienia, zakazujące uchylenia decyzji po upływie pewnego czasu od chwili uzyskania przez decyzje charakteru decyzji ostatecznej, jeżeli równocześnie doszło do rozpoczęcia budowy inwestycji. W takim wypadku rozstrzygnięcie takiego postępowania miało ograniczać się do wskazania przepisów jakie taka decyzja naruszyła. W tym miejscu warto wskazać, iż zamierzony przez ustawodawcę cel, tj. wyłączenie możliwości późniejszego uchylenia takiej decyzji nie został jednakże skutecznie osiągnięty, przynajmniej na gruncie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 roku (II OSK 2271/10) stanął na stanowisku, iż „przepis art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012 i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego.

Podsumowanie

Przyjęcie specustaw w istotny sposób ułatwiło realizację inwestycji infrastrukturalnych i skutkuje znaczącym zwiększeniem stopnia wykorzystania środków unijnych. Powyższy efekt osiągnięta upraszczając dotychczasowy model postepowań infrastruktuaralnych i ograniczając możliwości uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza na etapie postępowania lokalizacyjnego, innym niż inwestor stronom postępowania.

Należy także zauważyć, iż liczb specustaw dowodzi z jednej strony niedoskonałości obecnie przyjętego modelu regulacji procedur inwestycyjnych zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomości, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w prawie budowlanym. Z drugiej zaś strony mnogość szczegółowych rozwiązać nakazuje poddać krytyce metodę działania ustawodawcy, który zamiast podjąć się kompleksowej nowelizacji przepisów budowlanych, wybrał metodę kazuistycznego i odrębnego uregulowania określonych kategorii inwestycji, mając często na uwadze jedynie czysto polityczne interesy.

Wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 roku w sprawie o sygn. akt II OSK 2271/10.

Jak otrzymać pozwolenie na budowę?

Jedną z zasad Prawa budowlanego, wyrażoną w art. 28 ust. 1 tej ustawy, jest obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem budowy obiektu lub podjęciem robót budowlanych. W niniejszym wpisie przedstawię podstawowe informacje n/t pozwoleń na budowę i zasad ich uzyskiwania.

Czym jest pozwolenie na budowę

Pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną na podstawie której organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdza przedłożony projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę może być wydane zarówno na całość zamierzenia inwestycyjnego, jak również na pewien jego wycinek, jeżeli zamiarem inwestora jest wybudowanie w ramach inwestycji więcej niż jednego obiektu (pozwolenie etapowe).

Kto wydaje pozwolenie na budowę?

Pozwolenie na budowę jest wydawane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, tj. przez właściwego starostę lub wojewodę. Wskazać należy, iż do kompetencji wojewody jako organu I instancji zastrzeżone zostały tylko określone rodzaje inwestycji (np. inwestycje na terenach zamkniętych, budowa urządzeń hydrotechnicznych), dlatego też w większości przypadku inwestor o wydanie pozwolenia na budowę powinien zwrócić się do właściwego starosty.


Kiedy pozwolenie na budowę nie jest potrzebne do realizacji inwestycji?

Pozwolenia na budowę nie potrzebujemy w przypadku inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz inwestycji dla, których potrzebne jest dokonanie jedynie zgłoszenia. Powyższe obiekty oraz roboty budowlane zostały wymienione w  art. 29 Prawa budowlanego. Przykładowo można wskazać, iż wymaga zgłoszenia m.in. budowa parterowych obiektów gospodarcze związanych z produkcją rolną o pow. do 35m. oraz parkingów dla samochodów osobowych do 10 miejsc.

Co powinien zawierać wniosek o wydanie  pozwolenia na budowę?

Podstawowym załącznikiem do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest projekt budowlany złożony w czterech egzemplarzach, sporządzony przez osobę dysponującą odpowiednimi uprawnieniami. Oprócz projektu budowlanego inwestor musi przedłożyć decyzje o warunkach zabudowy, jeżeli nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, potrzebne uzgodnienia i opinie do projektu oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Trzeba także pamiętać, iż w przypadku niektórych inwestycji mogą okazać się potrzebne także inne załączniki do wniosku, takie jak np. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, czy pozwolenie wodnoprawne.

Wzór wniosku o pozwolenie na budowę został określony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r.w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę

Jak długo oczekuje się na wydanie pozwolenia na budowę?

Zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego decyzja powinna zostać wydana w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku naruszenia tego terminu organ może zostać ukarany przez organ wyższej instancji karą pieniężną w wysokości 500 złotych za każdy dzień opóźnienia. Należy jednakże wskazać, iż ten termin obejmuje jedynie postępowanie przed organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji i nie obejmuje on czasu potrzebnego do uzyskania ewentualnych uzgodnień , doręczenie korespondencji, usunięcia ewentualnych braków, etc. Wobec powyższego należy uznać, iż w przypadku braku większych komplikacji i sporów z sąsiadami, inwestor powinien uzyskać ostateczną decyzję w okresie od 4 do 6 miesięcy od chwili złożenia wniosku.

Co bada organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę?

Przed udzieleniem pozwolenia na budowę bada przede wszystkim zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Kto może uczestniczyć w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę?

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod pojęciem obszaru oddziaływania należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższa regulacja oznacza, iż tylko sąsiedzi, których możliwość zagospodarowania nieruchomości zostanie ograniczona na podstawie przepisów prawa administracyjnego w skutek realizacji zamierzonej inwestycji, będą mogli uczestniczyć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Należy jednakże pamiętać, iż powyższe ograniczenie liczby stron nie ma zastosowania w przypadku inwestycji wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Czy można zaskarżyć decyzję o pozwoleniu na budowę?

Strona niezadowolonona z wydanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę może wnieść odwołanie od decyzji w terminie 14 dni od daty jej doręczenia.

Wybrane przepisy Prawa budowlanego:

Art. 28. 1. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

2. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

3. Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

4. Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym.

 

Art. 32. 1. Pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim:

            1)         przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

            2)         uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów;

            3)         wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej – w przypadku budowy gazociągów o zasięgu krajowym lub jeżeli budowa ta wynika z umów międzynarodowych.

2. Uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań.

3. Przepis ust. 2 nie dotyczy przypadków, w których stanowisko powinno być wyrażone w drodze decyzji, oraz uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

4. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

            1)         złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a)       złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane;

            2)         złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

4a. Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1.

5. Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, wzory: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę.

6. Wzory wniosku i oświadczenia, o których mowa w ust. 5, powinny obejmować w szczególności dane osobowe lub nazwę inwestora oraz inne informacje niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu. Wzór decyzji o pozwoleniu na budowę powinien obejmować w szczególności określenie organu wydającego decyzję, dane osobowe lub nazwę inwestora i innych stron postępowania oraz inne informacje niezbędne inwestorowi do legalnego wykonywania robót budowlanych.

 

Art. 33. 1. Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

2. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

            1)         cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

            2)         oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

            3)         decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3a)       pozwolenie, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane;

            4)         w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań w zakresie:

a)         linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,

b)         przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego;

            5)         w przypadku obiektów handlowych zezwolenie, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880).(2)

2a. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2 pkt 4, nie przysługuje zażalenie.

3. Do wniosku o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych:

            1)         których wykonanie lub użytkowanie może stwarzać poważne zagrożenie dla użytkowników, takich jak: obiekty energetyki jądrowej, rafinerie, zakłady chemiczne, zapory wodne lub

            2)         których projekty budowlane zawierają nowe, niesprawdzone w krajowej praktyce, rozwiązania techniczne, nieznajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach,

należy dołączyć specjalistyczną opinię wydaną przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra.

4. Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć:

            1)         zgodę właściciela obiektu;

            2)         szkic usytuowania obiektu budowlanego;

            3)         opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;

            4)         opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

            5)         pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

            6)         w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.

5. Projekt budowlany i inne dokumenty, o których mowa w ust. 2-4, zawierające informacje niejawne mogą być za zgodą właściwego organu przechowywane przez inwestora.